Відкритий доступ до залізничної інфраструктури в Австралії. Історія боротьби за результати
Залізниці продають і купують різні компанії, держава продає у приватну власність усе, що пов’язано із залізницею. У деяких випадках навіть залізничні колії, які ми називаємо стратегічною інфраструктурою. Світові та національні компанії з різних галузей економіки – агрохолдинги або фермерські кооперативи, гірничовидобувні, алюмінієві компанії, інтермодальні оператори та інвестиційні фонди купують власні магістральні локомотиви, будують залізничну інфраструктуру ліній, станцій, локомотивних депо. Приватні великовагові вантажні поїзди поряд із пасажирськими рухаються коліями приватних та державних операторів інфраструктури на основі запланованих ниток графіку або раннього й пізнього відправлення на великі відстані.
Пересічний український функціонер залізничного транспорту прийняв би такий розвиток подій за жахливий сон та одразу здригнувся би. Так, у нас великі проблеми зі сприйняттям принципу спільності та маніакальної підтримки втручання держави в економіку! Саме за такого бачення відносин держави та її економіки ми років п’ять носимо між високими кабінетами проєкт нового Закону “Про залізничний транспорт”, відмовляємося від реалізації “Тимчасового положення про порядок допуску приватних локомотивів до роботи окремими маршрутами на залізничних коліях загального користування” і вважаємо, що українська залізниця знайде кошти на локомотиви, інфраструктуру, вагони тощо.
Якщо в нас такий розвиток отримує спротив, то в залізничній галузі Австралії вищеописані події вже більше 20 років є реальністю. Ця країна подібна до України.
Австралія має значну частку експортно-орієнтованих галузей в економіці, а надійна та якісна доставка масових вантажів: руди, вугілля, зерна, металу та інших вантажів — до морських портів є ключовим фактором у стабільному розвитку її економіки. Саме тому вивчення реформи залізничної галузі, як державної монополії, і, зокрема, досвід запровадження відкритого доступу у залізничній системі Австралії є дуже важливим знанням для успішного розвитку залізниці України.
Усе почалося з так званої “реформи Гілмера”
На початку 90-х років Австралія, як і Україна, мала велику частку економіки в державній власності. Звісно, саме на цей період припав кризовий процес неефективності державних монополій, та й вплив великих промислових груп доволі значний у цій країні. Особливо з огляду на те, що Австралія — федеративна держава, а у кожного штату є свій уряд і парламент. Однак, після звіту комітету з розслідування конкурентної політики Австралії, очолюваного професором Фредом Гілмером, деканом Австралійської вищої школи менеджменту в Університеті Нового Південного Уельсу, усе почало змінюватися.
Виступ професора Фреда Гілмера на щорічній конференції партнерства Австралії з питань інфраструктури в Мельбурні
З метою сприяння мікроекономічним реформам в Австралії у квітні 1995 року на засіданні Ради урядів Австралії (COAG) був ухвалений пакет законодавчих заходів так званої Національної політики конкуренції.
Динаміка зміни ВВП Австралії після запровадження “реформи Гілмера”
Пакет змін до законів передбачав посилення конкуренції за надання послуги у монопольних галузях, таких як електроенергетика, газова, телекомунікаційна промисловість і транспорт. Законодавство передбачило забезпечення доступу третіх сторін до інфраструктури національного значення, дотримання конкурентної нейтральності. Щоб державний бізнес не користувався несправедливими перевагами в конкуренції з приватним бізнесом, були закладені механізми реструктуризації монопольних підприємств державного сектору для посилення конкуренції та регуляторних функцій. Були створені дві нові інституції для нагляду за впровадженням пакету конкурентної політики:
- Регулятор федерального рівня – Австралійська комісія з питань конкуренції та споживачів (англ., Australia Competition and Consumer Commission, ACCC);
- Національна рада з питань конкуренції (англ., National Competition Council, NCC), що діє як незалежний дорадчий орган для всіх урядів Австралії з питань національної конкурентної політики.
Аналогом такого механізму нагляду для України міг би бути створений регулятор – Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту (НКРТ) та вже існуючий Антимонопольний комітет.
Засідання Ради урядів Австралії (COAG)
У межах цього законодавства інфраструктурні монополії зобов’язали надавати на розумних умовах доступ до власної інфраструктури всім зацікавленим за трьома режимами:
- інфраструктурний менеджер має право добровільно запропонувати умови доступу, які потім мають бути переглянуті та затверджені ACCC;
- уряди штатів мають право запропонувати умови доступу, які потім мають бути затверджені NCC;
сторона, що бажає мати доступ, має право звернутись до NCC з проханням “оголосити” інфраструктурний об’єкт відкритим для доступу;
- у разі схвалення NCC, зацікавлений у доступі, та менеджер інфраструктури узгоджують умови з арбітражем ACCC у разі виникнення конфлікту.
Саме з таких фундаментальних основ уряди штатів почали будувати законодавчу базу для забезпечення відкритого доступу до залізничної інфраструктури, що й поклало початок нової ери розвитку залізничної галузі Австралії.
З огляду на те, що Україна тільки на порозі змін, пропоную розібрати в ретроспективі розвиток ринку відкритого доступу до залізничної інфраструктури на національному рівні, регіональному та в межах історично утворених та ізольованих вертикально інтегрованих рудних та вугільних залізниць.
Боротьба за відкритий доступ на національному рівні. Створення федерального оператора залізничної інфраструктури
Перший доступ до залізничної інфраструктури на національному рівні відбувся в сегменті ринку перевезень, яким знехтувала держава. Як і в Україні, в Австралії рухнув ринок роботи рефрижераторних вагонів та занепала робота з критими вагонами у державного перевізника National Rail, що був утворений федеральним урядом.
Приватна компанія SCT Logistics у 1995 року, придбавши вагони та підписавши угоди про тягу та доступ до державних залізничних колій, уперше почала здійснювати перевезення з Мельбурна до Перту через Аделаїду. Що цікаво, перші договори про тягу були підписані з державним перевізником, приватний бізнес реалізовував лише організацію перевезення та знаходив клієнтів на закинутому державою ринку залізничної логістики. Державна монополія, хоч і опиралася доступу, але не бачила загрози в перевезеннях у сегменті, який був майже відсутній.
Засновник і директор SCT Logistics Пітер Сміт отримує нагороду «Особистість року»
Приватний бізнес приніс у залізничну галузь довгоочікувану ефективність. Як сказав засновник і директор SCT Logistics Пітер Сміт, коли отримував нагороду «Особистість року 2021», що SCT з першого рейсу почала надавати своїм клієнтам і ринку ефективність, скорочуючи час транзиту та зменшуючи затримки. Це скоротило час між східним і західним узбережжям з понад 5 днів до надійного 2,5-денного часу в дорозі. На тому ж маршруті через рік інтермодальні послуги запустив колишній австралійський транспортний гігант TNT (Thomas Nationwide Transport), який нині належить TNT Post Group.
SCT Logistics продовжує з'єднувати східне та західне узбережжя Австралії донині
Майже паралельно з першим доступом приватних перевізників до державних колій у 1996 році федеральний уряд оголосив про план продажу на ринку експлуатації державних перевізників Australian National та National Rail, і створення оператора інфраструктури на федеральному рівні за назвою Australian Rail Track Corporation або скорочено – ARTC. Проте ці плани трохи призупинилися політичними протиріччями і тільки через два роки почалася діяльність ARTC.
Передбачалося, що ARTC розширить свої послуги з надання відкритого доступу за довгостроковими договорами оренди залізничної інфраструктури з іншими штатами, зокрема Новий Південний Уельс (NSW), Вікторія, Західна Австралія та Квінсленд. Однак, із багатьох інформаційних джерел того часу можна констатувати, що переговори були болісними, не відповідали очікуванням федерального уряду і значно затягнулись. Першим пішов на домовленість уряд штату Вікторія. Через рік було підписано п’ятирічний контракт з ARTC, який пізніше було продовжено. Лише через шість років в обмін на значні державні інвестиції в колії уряд штату Нового Південного Уельсу згодився на оренду ARTC власної залізничної інфраструктури лінії до Hunter Valley.
Мапа залізниць Австралії станом на липень 2016 наведена нижче. Brookfield Rail перейменована у 2017 році на Arc Infrastructure.
Слід зазначити, що для імплементації Національної політики конкуренції Австралії кожен штат створив власне залізничне законодавство, яке структурно дуже подібне. Як приклад, пропоную розглянути регулювання залізниць у Західній Австралії.
Приватний оператор залізничної інфраструктури. Кейс штату Західна Австралія
У межах підготовки до реалізації Національної політики конкуренції у 2000 року уряд Західної Австралії продав на торгах у приватну власність вантажний експлуатаційний залізничний бізнес – вантажний підрозділ з локомотивами, вагонами і терміналами, спільному підприємству Australian Railroad Group (ARG), що було утворено для участі в конкурсних торгах на паритетних основах між американською залізничною компанією Genesee&Wyoming та австралійською агропромисловою компанією Wesfarmers. Після приватизації вантажних послуг уряд штату взяв на себе обов’язки з обслуговування пасажирів. У межах угоди була віддана в оренду на 49 років і державна залізнична інфраструктура ліній. Ця частина бізнесу в ARG отримала назву WestNet Rail. Однак через шість років Wesfarmers продала свою частку ARG американцям, а G&W зі свого боку продала вантажний підрозділ одній із найбільших залізничних компаній-перевізників Австралії QR National, яка належала уряду штату Квінсленд.
Водночас оператор інфраструктури WestNet Rail був проданий глобальній інвестиційній та консалтинговій фірмі з Австралії Babcock&Brown. Після банкрутства останньої, був викуплений канадською компанією Brookfield Asset Management, що є однією з найбільших у світі компаній з управління альтернативними інвестиціями. Пізніше WestNet Rail була перейменована на Brookfield Rail, а потім – на Arc Infrastructure.
Мапа залізничної мережі Arc Infrastructure
Цікаво, що у 2010 році компанія Arc Infrastructure класифікувала інфраструктуру на три категорії. Визнала залізничні лінії третьої категорії неконкурентоспроможними з автошляхами і закрила їх (див. лінії, позначені синім пунктиром на мапі). Це спричинило обурення аграріїв, велися суперечки. Компанії та уряду штату закидалися звинувачення на безальтернативності заходів щодо закриття. Були намагання добитися дозволу продажу даної інфраструктури іншим сторонам, але все ж інвесторів не знайшлось, й інфраструктура була закрита.
Отже, у Західній Австралії режим відкритого доступу почав діяти з 1 вересня 2001 року після введення у дію нового “Закону про державні залізниці (доступ) 1998” та “Кодексу доступу до залізниць 2000”, що був прийнятий парламентом штату. Цей кодекс відрегулював процес доступу, систему арбітражу та чітко визначив функції регулятора штату — Economic Regulation Authority (ERA). ERA проводить перегляд Кодексу 2000 кожні п’ять років, щоб повідомити уряд Західної Австралії щодо того, наскільки ефективно кодекс дозволяє залізничному ринку відповідати цілям Національної політики конкуренції. Взагалі дія регулятора поширюється на інфраструктуру Arc Infrastructure, на так звані мережі “залізниці Пілбара”, включаючи міську (переважно пасажирську) мережу штату. Регулювання ERA не розповсюджується на національну мережу ARTC та залізничні лінії BHP-Billiton і Rio Tinto в Пілбара, які не відкриті для доступу.
Боротьба за відкритий доступ в межах вертикально інтегрованих рудних залізниць Пілбара
Історично в Австралії існували інтегровані рудні та вугільні залізниці в Пілбара та Квінсленді. Кожна з цих залізниць ставала предметом суперечки щодо доступу.
Залізниці Пілбара
У Пілбара перша спроба отримання доступу до залізничної інфраструктури датувалася 1998 роком, коли невелика гірничовидобувна компанія скористалася в законодавстві третім режимом доступу й звернулася до регулятора з вимогою оголосити дві інтегровані приватні рудні залізниці відкритими для доступу третім сторонам, але вимога була відхилена.
Уже у 2004 році NCC отримала звернення від великого гравця Fortescue Metals Group (FMG) на доступ до колій частини залізниці Mount Newman, а також частини залізниці Goldsworthy, власником яких є BHP Billiton. Згодом FMG додав до запиту і залізничну мережу, що належить Rio Tinto. Запитам був протиставлений шалений спротив великих промислових гігантів. Не очікуючи позитивних зрушень, FMG заклала власну залізницю поряд з конкурентами за загальною назвою Fortescue Railway, яку успішно відкрила у 2008 році. Це коштувало групі 2,5 млрд австралійських доларів.
Група одразу створила дочірню компанію – оператора залізничної інфраструктури з назвою The Pilbara Infrastructure (TPI). По суті, було частково реалізовано вертикальне розділення. Лише у 2010 році NCC частково задовольнив вимогу на доступ, але BHP з Rio Tinto без успіху оскаржили рішення у суді та в Австралійському трибуналі з конкуренції (ACT).
Цікаво, що компанія BC Iron, де 25 % акцій має у власності FMG, отримала без проблем доступ до нової залізниці Fortescue Railway, а точніше до колій оператора інфраструктури TPI. Слід зазначити, що група FMG одразу оголосила власну залізницю відкритою для доступу, скориставшись першим варіантом режиму доступу, але все ж не охоче впускає на власні колії треті сторони.
У 2013 році гонконгська компанія Brockman Mining уперше звернулася до регулятора Західної Австралії ERA із заявкою дозволити доступ до колій TPI, що належить Fortescue Metals Group після невдалих п’ятирічних переговорів щодо величини плати за доступ. Пропозиція Fortescue становить до 29 австралійських доларів за тонну, тоді як вже чинна угода щодо доступу з BC Iron сягає плати у приблизно 20 австралійських доларів за тонну.
Спроба Brockman Mining отримати сторонній доступ до існуючої залізничної системи є повторенням стратегії, яку використовувала Fortescue, коли вона намагалася розробити свої залізорудні копальні Пілбара. Витративши близько мільйона австралійських доларів на арбітраж та понад три роки, лише у 2016 році компанія виграла апеляційні суди й отримала дозвіл на доступ.
Однак згодом Brockman Mining не скористалася правом доступу до колій. Станом на 2019 рік лише один суб’єкт із п’яти, які вели переговори щодо доступу до колій TPI, отримав повний пакет доступу, що включає користування лінією і портовою інфраструктурою. Це був BC Iron, але й ця компанія успішно працювала лише п’ять років, а падіння цін на залізну руду спричинило закриття цього проєкту.
Кейс вугільної залізниці Квінсленду
У Квінсленді вся боротьба за доступ розвернулася не з приватними власниками залізниць, як у Пілбара, а з урядом штату. Великі гравці видобувної промисловості таких промислових гігантів, як BHP з Rio Tinto, що мали менший вплив, у цих регіонах розгорнули цілу кампанію за приватизацію та розділення інтегрованих вугільних залізниць. Однак усе пішло все не за бажаннями копалень, уряд продав залізничну мережу Central Queensland Coal Network із вантажним підрозділом — QR National та вимогою умовного розділення експлуатації з інфраструктурою через австралійську біржу ASX. Нині найбільшою вугільною мережею Австралії володіє Aurizon Holdings Ltd. Вантажний підрозділ – перевізник Aurizon – досить успішно возить на правах недискримінаційного доступу до залізничної інфраструктури по всій Австралії руду, вугілля, зернові, інтермодальні та інші вантажі. Підрозділ, що надає доступ до інфраструктури вугільної мережі, має назву Aurizon Network. Мабуть, не слід писати, що війна вугільної промисловості з оператором інфраструктури Квінсленду –Aurizon Network за доступ іде досі. Наприклад, BHP погрожує розірвати договори на перевезення та завалює скаргами всі регулюючі органи щодо невиконання обсягів перевезень та неефективного використання пропускної спроможності Aurizon Network. Проблеми виникали на лінії Goonyella з причин помилок в організації надання «вікон» для проведення ремонтних робіт на коліях у піковий період перевезень, де підрозділ BHP Coal володіє шістьма шахтами, які везуть вугілля до портів.
Вантажний поїзд з порожніми вагонами для вугілля компанії Aurizon проходить криву на залізничній лінії Hunter Valley державного оператора інфраструктури ARTC
Висновки щодо австралійської моделі відкритого доступу
Уже зараз можна констатувати, що в Австралії була реалізована модель з вертикальним розділенням, де національна інфраструктура управляється державним оператором інфраструктури – ARTC, регіональна інфраструктура перебуває у власності штатів або є приватною, наприклад, як оператор інфраструктури – Arc Infrastructure у Західній Австралії. На ринку експлуатації функціонують незалежні приватні компанії-перевізники. До мережі операторів інфраструктури різних форм власності мають відкритий доступ усі приватні перевізники.
Організаційна схема вертикально-горизонтального розділення залізничної системи Австралії
Підсумовуючи, можна зробити висновок, що відкритий доступ отримав більшу прозорість на рівні національної мережі ARTC та інших власників залізничної інфраструктури, яким не належить бізнес в експлуатації. Складніша ситуація на спеціалізованих рудних і вугільних залізницях, які в межах реформ лише умовно стали розділеними в межах одного власника. Життєздатним став проєкт функціонування залізничної інфраструктури (Arc Infrastructure) у приватній власності. Хоча й з цим оператором була боротьба за доступ до колій, але це вже окрема історія.
Думки багатьох експертів сходяться на тому, що все ж головною метою реформування галузі було не досягнення високого рівня конкуренції на ринку, а насамперед звільнення держави (штатів) від неефективних витрат на залізницю — приватизація залізничного сектору. Тож австралійський досвід продемонстрував, що відкритий доступ може забезпечити значні економічні переваги. Успішність австралійської моделі відкритого доступу залежала від значних вкладень держави в залізничну інфраструктуру та удосконалення управління нею (автоматизація диспетчеризації, СЦБ), що дозволило збільшити масу поїздів та зменшити витрати.
Не менш важливим для успіху є вихід держави з ринку експлуатації та низька частота доступу з причин великовагових поїздів та довгострокових контрактів з доступу, що має схожість з українськими потребами в перевезеннях.
Джерело Ukraine Rail Monitoringing. Допис опубліковано на сайті URM 17.01.2022. Автор АНДРІЙ ПРОХОРЧЕНКО
Замовити книгу "Залізничні системи з вертикальним розділенням. Європейська модель" за посиланням
0 коментарі: