В межах власних досліджень проблем управління пропускною спроможністю залізничної інфраструктури мені довелось прочитати статтю авт...

Власність на повітряні коридори як приклад появи права на нитку графіка руху поїздів

      В межах власних досліджень проблем управління пропускною спроможністю залізничної інфраструктури мені довелось прочитати статтю авторів Вільяма Райкера та Ітаї Сенед під назвою “Політичне пояснення виникнення прав власності: повітряні коридори аеропортів”, яка зацікавила мене здебільшого описаною історією виникнення права власності на повітряні коридори або на частину пропускної спроможності (слот) для здійснення перельоту між аеропортами. Враховуючи, що право на слот у залізничній галузі не має такої довгої історії, досвід авіаційного транспорту є повчальним.
      Особливо це цікаво для спеціалістів і громадськості в контексті реформування залізничного транспорту загального користування України за “європейською моделлю”, де розвиток конкуренції можливий за рахунок утворення незалежних компаній-перевізників, головною умовою функціонування яких є принцип недискримінаційного доступу до залізничної інфраструктури, якою монопольно управляє державна компанія - менеджер інфраструктури. За таких умов передбачається створення первинного (англ., primary market) та вторинного (англ., secondary market) ринків залізничних перевезень. Ці ринки відрізняються типом товару, який торгується на них. На первинному ринку залізничні компанії-перевізники торгують залізничними транспортними послугами та виступають як організатори і виконавці перевезень вантажів, пасажирів на комерційній основі.
      На вторинному ринку компанії-менеджери залізничної інфраструктури, що монопольно володіють мережею залізниць, торгуються пропускною спроможністю залізничної інфраструктури, тобто продають доступ до своєї мережі шляхом виділення компаніям-перевізникам за певну плату нитки графіка або частини пропускної спроможності (слот) залізничної мережі, яка необхідна для проходження поїзда між двома пунктами протягом певного часу. Плата за використання інфраструктури залізничних ліній (слоту) ґрунтується на вартості одного поїздо-кілометру.
      Якщо первинний ринок для залізниць України є історичним і функціонує з часів Сергія Юлійовича Вітте до цього дня, то вторинний ринок взагалі є відсутнім і невідомим для широкого колу залізничної громадськості, а тому будь яка можливість ознайомлення з утворенням та функціонуванням ринку продажу пропускної спроможності є актуальним.
      Спираючись на вище зазначене, в даному дописі наведено переклад українською уривку даної статті за назвою “A Political Theory of the Origin of Property Rights: Airport Slots” авторів William H. Riker та Itai Sened, що виконаний моєю студенткою третього курсу Маслік Юлією на громадських засадах. Права на даний уривок мають лише автори статті та видавництво, а його переклад виконаний в межах розповсюдження наукових знань за моделлю відкритого доступу і популяризації науки в Україні.

3. ВЛАСТНІСТЬ НА ПОВІТРЯНІ КОРИДОРИ

      Тепер ми розглянемо один показовий приклад: формування власності на тимчасові повітряні коридори в чотирьох переповнених аеропортах. Такий коридор являє собою право на здійснення посадки та зльоту протягом певного періоду часу, звичайно протягом півгодини (Наприклад, коридори можуть бути надані на період з 8.45 до 9.15 годин. Ми розглядаємо права на проведення операцій тільки для внутрішніх, міжміських комерційних перевізників, не звертаючи увагу на коридори для таких важливих операцій як місцеві вантажні перевезення, місцеві пасажирські, ділові та туристичні авіалінії, а також міжнародні вантажоперевезення. Кожен із цих випадків потребує окремого регулювання). Власність на повітряні коридори не є повсюдно поширеною, а технічно вони обмежені завчасним резервуванням та в рівній мірі нема гарантії, що власність на них буде збережена надалі. Але це реальні права, які сформувались зовсім недавно, тому ми можемо їх дослідити. Ми плануємо, з урахуванням чотирьох вказаних умов, показати, що фактором, що змусив державу і потенційних володарів прав створити спільну власність, яка виявилась надзвичайно ефективною, була рідкість. У результаті після довгих закритих дебатів та при деякій допомозі потенційних власників держава створила дещо, рівнозначне приватній власності на повітряні коридори.


Рідкість: перший етап формування

      До винаходу аероплану ніхто не претендував на право власності на повітряний простір. Але у 1926 р., у відповідності із Законом про комерційне використання повітряного простору, Сполучені Штати заявили про право на власний повітряний простір, що стало різновидом активу загального користування, і наступні 50 років розроблялася процедура його розподілу між користувачами. Оскільки кількість польотів збільшилась, у 1938 р. Конгрес прийняв Закон про цивільну авіацію (переглянутий у 1940 та 1958 рр., і фактично відмінений у 1978 р.), котрий надав контроль за повітряним простором Агентству ( пізніше - Рада, РЦА) цивільної авіації. Ці дії були спрямовані на розвиток галузі шляхом регулювання маршрутів, аеропортів, цін, олігополій та безпеки. На початку 1960-х рр. з винаходом реактивного двигуна повітряні сполучення різко активізувались, авіалінії стали достатньо прибутковими (James, 1982, 186, 192) і з'явилися перші ознаки рідкості: переповнені аеропорти, особливо LaGuardia, Kennedy, O’Hare, Washington National та Newark. Перевантаженість негативно вплинула на прибутки з авіаліній (Aviation Week, 4 January 1970). У 1968 р. галузь, за підтримки РЦА, яка надала авіакомпаніям імунітет від антитрестівського законодавства, заснувала спеціальні комітети зі складання розкладу для розподілу коридорів у перевантажених аеропортах. Федеральне авіаційне агентство (ФАА), що здійснює нагляд за повітряним сполученням, 3 грудня 1968 з. встановило для чотирьох аеропортів (LaGuardia, Kennedy,O’Hare, Washington National) правило високої щільності (ПВЩ), що обмежило кількість посадок та зльотів, допустимих згідно з правилами виконання польотів за приборами, тобто визначило кількість повітряних коридорів, що підлягають розподілу. Ця система діяла в аеропортах з 1969 по 1985 р., при цьому кожен із них мав комітет зі складання розкладу, що раз на півроку корегує розклад коридорів. Проти прийняття цього закону виступили дві групи представників цивільної авіації : Національна асоціація ділової авіації та Асоціація власників і пілотів повітряних суден. Вони звернулися до суду, справедливо стверджуючи, що ПВЩ надало авіакомпаніям, відібраним комітетами по складанню розкладу, привілейоване право використання потужностей, що фінансуються федеральним урядом. Але суд відхилив їх позов, указав що дії ФАА були правомірними [Aviation Week and Space Technology, 27 January 1969; Aircraft Owners and Pilots Association vs. Volpe, U.S Dist. Ct., D.C., 14 May 1969, Civil action No. 927-69].
      Схожа процедура розподілу була першим великим кроком до приватної власності. Раніше Сполучені Штати як власник загальних ресурсів контролювали їх використання, застосовуючи принцип «відкритих небес», що означало реалізацію принципу «перший прийшов, перший обслугований». ПВЩ закріпило за обраними авіакомпаніями (володарями прав по Хофелду) право на використання коридорів на постійній основі і потребувало від інших власників літаків (по Хофелду, осіб, що мають обов’язки) поваги цього закріплення. У результаті повітряні коридори стали об’єктом квазіпостійного права, тобто, майже приватною власністю (У відповідь на позику компанії Braniff, що стосується того, чи є коридори власністю, що підлягає перерозподілу при банкротстві, суд п’ятого округа постановив (In re: Braniff Airways, 1983, 700F 2d 935), що у цьому випадку просто обмежується використання авіаліній. Однак суд задобрив обіцянку ФАА повернути компанії право на користування коридорами, якщо її положення покращиться).
      Але власність не була приватною у повному сенсі слова, оскільки повітряні коридори не можна було продавати. У той же час авіакомпанії володіли ними на постійній основі, за винятком випадків банкрутства або конфіскації ФАА для проведення необхідних технічних заходів. Така ситуація аналогічна до проміжної стадії між феодальним володінням та приватною власністю на землю. Спочатку володар землі надавав феодальні маєтки членам своєї військової дружини на період їх служби. Поступово маєтки почали передаватися за спадком, а потім відчужуватися, перетворившись, тим самим, на власність (Palmer, 1985). Система комітетів по складанню розкладу аналогічна спадковості, з тією різницею, що замість сім’ї є корпорація. Останній крок, можливість продажу, був зроблений у 1985 р.
3

Рідкість: другий етап формування

      Комітети по складанню розкладу працювали спокійно, але, скоріше за все, неефективно (Grether, Isaak аnd Plott, 1981a; 1981b), до тих пір, доки РЦА не об’єднав галузь у картель. Але у 1970-х рр. регульовані картелі втратили довіру політичних діячів та широкої спільноти. На рівні теорії замість ентузіазму у відношенні до керованої економіки знов прийшло визнання переваг конкуренції. Компанії, що здійснюють перевезення всередині штатів Каліфорнія і Техас (тобто, поза національної олігополії), продемонстрували на практиці, що конкуренція створює масовий ринок з низькими цінами. Тому Конгрес вимагав поступової ліквідації РЦА і картелю як таких.
      В рамках картелю РЦА авіалінії могли конкурувати тільки в області якості послуг, що підвищувало середні витрати. Окрім того, РЦА забезпечував «справедливу віддачу інвестицій», що породжувало круту цінову спіраль. Оскільки РЦА припинив регулювати ціни і розподіляти маршрути, інтенсивна цінова конкуренція змусила авіакомпанії прийняти ефективну систему «маточина і спиці», у відповідності до якої пасажири концентрувались у вузлових аеропортах (James, 1982, 81). А оскільки перевантажені аеропорти були одночасно і вузловими, то рідкість коридорів виросла.
      Цього другого етапу формування рідкості можна було частково уникнути декількома способами,але жоден з них не був використаний.
      Нові аеропорти. Нове будівництво потребувало кооперації між авіакомпаніями, урядом, а також особами, що проживають поряд з аеропортами. Однак у компаній не було стимулу посилювати конкуренцію, у уряду не було стимулу покривати витрати, а у тих, хто проживав неподалік від аеропортів, не було стимулу допускати шумове забруднення.
      Більша кількість вузлових аеропортів та вдосконалення розкладу. У період з 1978 по 1985 р. ФАА надавало перевагу саме цьому рішенню [Grether, Isaak i Plott (1981b) повідомлюють (n. 2, p. IV-8), що за прийняття даного рішення виступав адміністратор ФАА (1976-1981) Ленхорн Бонд. Адміністратор ФАА з 1981 по 1984 р. Лінн Хелмс сказав нам у 1988р., що він вважав на краще «відкриті небеса». Аналогічне бажання висловив і Харві Сафір, чиновник ФАА, відповідальний за проведення політики по коридорам у 1982-1985 рр.].
      При використанні принципу «відкритих небес». Коли авіакомпанії чекають у чергах, розумною реакцією на рідкість є їх переміщення до менш завантажених аеропортів, аналогічно тому, як розумні пастухи уходять з переповнених пасовищ на більш відокремлені ділянки. Але принцип «відкритих небес» зазнав невдачі. Чому? Використовуючи термінологію Аристотеля, дійсною причиною було те, що при дерегулюванні повітряний транспорт звернувся до масового транзиту скоріше, ніж галузь змогла розширити свої потужності. Формальною ж причиною було те, що «відкриті небеса» призвели до «трагедії громад», ситуації, коли користувачі вільно споживають ресурс до повного його виснаження, у нашому випадку до появи заторів.
      Комітети зі складання розкладу. У той час, як дана система нормально функціонувала при розподілі коридорів серед членів картелю, вона зазнала краху, коли її почали використовувати для розподілу коридорів між конкурентами, включаючи новачків. У кінцевому результаті цей крах призвів до приватизації.
      У кожному перевантаженому аеропорту комітет зі складання розкладу складався з представників всіх авіакомпаній-користувачів, голови Асоціації повітряного транспорту і спостерігачів. Раз на півроку ці комітети розподіляли коридори через прийняття одноголосного рішення, звичайно шляхом значних компромісів та попереднього голосування по всім випадкам розподілу, аж доки у жодного не залишиться заперечень. Якщо абстрагуватися від цього конкретного випадку, то складається враження, що принцип одноголосності був придуманий для того, щоб завести людей до тупика, та, у кінцевому результаті, це й траплялося. Але до початку перерегулювання (1978), скоріше навіть до страйку контролерів (1981),комітети зазвичай приходили до узгодження. Чому траплялось саме так? Як вказують Grether, Isaak i Plott (1981b, IV-7), рівноважне розподілення виявлялось тим, що авіалінії побоювались не виконання обов’язків (тобто порушення згоди). (У цьому контексті рівноважне розподілення – це таке розподілення, яке є для кожної компанії принаймні не найгіршим, а, можливо, і найкращим,ніж невиконання обов’язків і не існує іншого розподілу, який вважали б за кращий усі). Оскільки ФАА ніколи не оголошувала випадків невиконання обов’язків, авіакомпанії могли лише робити припущення щодо заступництва старожилам (збереженні існуючого розподілу), «відкритих небесах» (черги), приписів ФАА, лотереях, аукціонах та ринках. Авіакомпанії побоювались всього цього, за виключенням заступництва. У випадку проведення аукціонів їм би довелось платити за те, що раніше діставалося безкоштовно. Приписи ФАА знаходились би під більшим впливом Конгресу, і, отже, були б непередбачуваними. Оскільки заступництво здавалося малоймовірним, авіакомпанії вважали за краще найбільш прийнятний розподіл, який і є рівноважним по Grether, Isaak i Plott (1981a).
      На жаль, за системи комітетів по складанню розкладу ця рівновага поступово наближалась до найгіршого розподілу, доки найкращим розподілом не стало виконання обов’язків. Новачки потребували надання їм коридорів, від яких доводилося відмовлятися компаніям-старожилам. Невеликі компанії вимагали найбільші коридори, але не могли отримати достатню їх кількість, щоб стати ефективними. Хоча спочатку засідання комітету були мирними та недовгими, до 1979 р. для них були характерні тупикові ситуації, злобні нападки та невіра у власні сили (Grether, Isaak i Plott, 1981a).
      На рис. 1 зображений розподіл коридорів аеропорту Washington National у 1969-1985 рр. Дана інформація була зібрана Чарльзом Плоттом і ми вдячні йому за її надання. У 1969 р. існувало 11 авіакомпаній, а після того як Northeast и Mohawk припинили існування у результаті злиття, їх залишилось 9. До 1985 р. дерегулювання призвело до збільшення кількості авіакомпаній до 17. Рис. 1 відображає втрати великих компаній і виграш невеликих авіакомпаній без урахування сезонних змін та жорсткого розподілу після тупикової ситуації 1983 р. Кількість коридорів у Eastern знизилось з 147 до 107, у United з 96 до 34, а у American з 82 до 30. Серед великих авіакомпаній свої позиції зберегли лише USAir, Piedmont і Northwest. Зміни також не зачепили компанії Delta і TW, жодна з яких не перевищує за розмірами Washington National. З початком дерегулювання з’явились 10 невеликих авіаліній, але з них тільки New York Air стала крупною компанією. Взагалі після 1978 р. великі авіакомпанії або втратили, або зберегли свої позиції, у той час як новачки, окрім New York Air, не отримали достатню кількість коридорів, щоб стати серйозними конкурентами. Тим самим найкращим виходом як для великих, так і для малих компаній стало невиконання обов’язків.


      Ціноутворення при піковому навантаженні або ринок. Не зважаючи на свою економічну привабливість, ці альтернативи виявились недосяжними з політичної точки зору. Ціноутворення при піковому навантаженні, засноване на контролюванні повітряних коридорів зі сторони аеропортів, мало багато супротивників: авіакомпанії та пасажири побоювались монопольних цін; власники судів цивільної авіації остерігалися виключення із використання; ФАА боялася втратити контроль над повітряним простором. Тому не дивно, що ціноутворення при піковому навантаженні рекомендували лише економісти (Levine, 1986; Hahn and Kroszner, 1988). Що стосується ринку, заснованого на власності авіакомпаній, то останнім не подобалась втрата ренти, яку вони мали на той момент, а ФАА - втрата контролю.
      Таким чином, на другому етапі формування рідкості прийнятного рішення не існувало. Тож, у нашому випадку, вимога Демсеца (тобто рідкість і зовнішні ефекти), можливо, і були необхідними, але точно не були достатніми. Власність не з’явилась, хоча також мала місце надзвичайна рідкість. Але коли державні чиновники взяли надання прав у свої руки, з’явилась приватна власність і це переконує в тому, що політичні умови також є необхідними, а разом із рідкістю - достатніми.


Дарувальник: з’ясування ідеологічних позицій

      Не дивлячись на те, що можна було очікувати, що авіакомпанії почнуть домагатися надання власності на коридори, на наш погляд, на етапі формування рідкості 1975-1985 рр. цей процес ініціював саме уряд. Припустимо, авіакомпанії, котрі могли лише використовувати, але не передавати коридори, підрахували свій очікуваний виграш від приватизації (тобто,майбутню ринкову вартість за відрахуванням втрат поточної ренти), та виявили, що він від’ємний. Тому вони відмовились продавати прошення на надання власності. Але коли дарувальник пообіцяв здійснювати заступництво, для більшості компаній результати рахунків стали додатними, і тоді вони почали клопотати про надання власності.
      Звіт Гретера, Ісаака та Плотта (Grether, Isaak, Plott, 198b) спочатку вимусили компанії відмовитися від претензій на власність. Але дане дослідження, хоча і було проведено за порученням РЦА, являло собою лише науковий аналіз, а не інструкцію для проведення ї офіціальної політики. Але компаній побоювались, що запропоноване у ньому проведення аукціонів значно підвищить трати. (Згідно Bailey (1986, 295в), в ході експерименту купівлі\продажу ціни деяких коридорів досягли 1000000$). При наявності в чотирьох аеропортах 4500 коридорів авіакомпанії могли уявити собі витрати, які склали б не менше $1 млрд, і це у галузі, де капіталізація дорівнює приблизно $9 млрд (James, 1982; Brenner, Leet, and Schutt, 1985, chap. 5). У результаті, більшість працівників цієї галузі дали низьку оцінку даному дослідженню як чисто академічному (Bailey, 1986).
      Отже, оскільки система комітетів по складанню розкладів зайшла в тупик , не авіакомпанії, а уряд взяв ініціативу у свої руки. Міністерство транспорту (МТ) потребувало розробити альтернативні процедури (45 FR 17236, 10/27/80). Незабаром після цього президент Рейган розпорядився (Указ президента №12291),щоб правила адміністрування спиралися на аналіз «витрати-вигода» та назначив відповідальним за його проведення Відділ інформації і керівництва (ВІК) Служби управління і бюджету (СУБ). Адміністратор ВІК Кристофер ДеМут та його помічник Уейн Лісс покладали великі сподівання на приватизацію повітряних коридорів.
      Але в серпні 1981 р. безпосередньо перед серйозним обговоренням цієї проблеми страйк контролерів призвів до росту рідкості. Займаючись підготуванням нових працівників, які повинні були замінити звільнених страйкарів, ФАА різко зменшило об’єм операцій. Потім ФАА з метою розподілу коридорів провело ряд лотерей (з періодичністю раз на два місяці), перша з яких пройшла невдовзі після того, як нові контролери приступили до виконання своїх обов’язків. Але цей механізм виявився невдалим. Новачки та невеликі авіакомпаній не могли виграти достатню для вдалого функціонування кількість коридорів; великі компанії –старожили використовували всі свої коридори, іноді навіть із нульовим прибутком, оскільки побоювалися що у них конфіскують вільні коридори,згідно з правилом «використовуй чи втратиш» (Bailey, 1986, 299; OMB internal memo 08/17/84).
      Співробітники ВІК гадали, що цей механізм порушує Указ Президента № 12291, і тому намагалась його переглянути. ДеМут повідомляє, яка складна робота була проведена всередині цієї організації: Девід Стокман, глава СУБ, вважав за краще аукціон, оскільки він приносить прибуток, але ДеМут переконав його у тому, що у кінцевому рахунку процвітаюча галузь принесла би більше прибутку, ніж аукціони. Секретар МТ Дрю Льюіс, який поділяв погляди як ВІК, так і підпорядкованого йому ФАА, вдався до компромісу у вигляді проведення протягом шести тижнів, починаючи з 10 травня 1982р., «експерименту з купівлі\продажу». Це випробування видалось вдалим, оскільки, за словами члена РЦА Елізабет Бейлі (1986),торгівля «мала сенс». Однак, ФАА бажало продовжити свою політично значиму діяльність по розподілу повітряних коридорів і тому призупинило експеримент до 1986 р. (45 FR 114, 06/14/82 и 06/24/82, 25508-10). Але вони дозволили проведення бартерних операцій, котрі забезпечували певну ринкову ефективність, але у новачків та невеликих авіаліній було зовсім небагато пропозицій для торгівлі.
      Таким чином, труднощі зберігались аж до весни 1983р., коли ФАА підготувало достатню кількість нових контролерів. Після цього воно відновило діяльність з складання розкладу, «дозволивши», як писав адміністратор Хелмс, «учасникам галуі самими вирішувати свої проблеми» (Internal memo, DOT, 05/25/83).


Авіакомпанії: володарі мимоволі і умова 2

      Не зважаючи на пропозицію Хелмса, галузь не вирішила свої проблеми та з 1983 р. опинилася у тупику. Коли в аеропорту National комітет зі складання розкладу не виконав свої обов’язки, ФАА розподілило коридори, виходячи із status quo (1983), і це свідчило про те, що невиконання обов’язків залишилось без покарання. Оскільки це приносило задоволення крупним авіакомпаніям, вони як група не прагнули домагатися надання прав. Але в індивідуальному порядку вони намагались отримати конкурентну перевагу шляхом різноманітних видів торгівлі повітряними коридорами та шляхом їх адміністративного розподілу, яке, як скаржилась USAir, порушувала власні правила ФАА (Hearing 99-33, 1985, 310-33). Авіакомпанії не прийшли до згоди відносно шляхів вирішення своїх проблем. Вони не змогли визначитися з тим, що ж вони хочуть, доки не були спеціально зібрані урядом. Наша умова 2 передбачає, що потенційні володарі клопочуть про приватизацію тільки якщо їх очікуваний виграш від активу перевищує витрати. Таким чином, виходячи з рис. 1, найбільш наполегливими лобістами були компанії, не відібрані комітетом зі складання розкладу (як American), або активні шукачі ренти (як NY Air). Але ті компаніях, які були відібрані комітетом і отримували виграш у ренті (як USAir), підтримували збереження статусу status quo. Отже, серед авіакомпаній не було єдності дій. У той час, як лобіювання групою було малоймовірним в наслідок різниці в коштовності збереження status quo, витрати лобіювання в індивідуальному порядку для більшості авіакомпаній скоріш за все перевищували безпосередні вигоди.
      Тим самим, тупикова ситуація зберігалась до того часу, доки ДеМут з ВІК не зібрав авіакомпанії по випадку, наданим Чарльзом Плоттом, професором економіки і представником New York Air , в комітеті, утвореним для розгляду механізмів для виходу із тупику. Хоча раніше Плотт і рекомендував аукціони, він зрозумів, що авіакомпанії, побоюючись їх, будуть співпрацювати купівлі\продажу тільки при проведенні політичного заступництва. Так, 14 квітня 1983р., він написав ДеМуту, що галузь, відносячись із розумінням до СУБ, вважала за краще б періодичні аукціони з метою отримання прибутку, у той час як галузь сама по собі всіляко цьому супротивилась. Плотт прохав ДеМута повідомити його думку відносно ринку, де авіакомпанії зберегли б існуючі повітряні коридори, які можна було б продавати. 26 травня 1983 р. ДеМут відповів:

      …Періодичні аукціони вперше були запропоновані МТ… 21 жовтня 1980р. Ця пропозиція… минулої адміністрації.. не відображає позицію нашої адміністрації. Наш основний інтерес складає ефективний розподіл коридорів, а не звичайне збільшення прибутку… Ми заінтриговані вашою пропозицією, яке має декілька явних переваг.. По-перше, вони дозволяють використовувати приватні ринки для забезпечення найбільш ефективного використання обмеженої кількості коридорів, усуваючи трансакційні витрати та невизначеність, що випливають із діяльності комітетів по складанню розкладу, також позбавляючи ФАА можливості адміністративного розподілу. По-друге, воно дозволило б задіяти систему цін з метою розподілу нових коридорів з урахуванням найвищої цінності варіанту їх використання. По-третє, практика заступництва по відношенню до існуючих коридорів,хоча і здатна визвати тимчасову неефективність, могла би забезпечити плавний перехід від розподілу, за допомогою комітетів зі складання розкладу до ринкового розподілу, мінімізуючи порушення, властиві проведенню лотереї чи аукціону…

      Цей лист отримав широкий розголос і високу оцінку в галузі, так що більшість компаній схилилися на користь. Тим самим, була дотримана умова 2, але не тому, що авіакомпанії початково вимагали надання прав, хоча одна з них і найняла Плотта. Скоріше, деякі чиновники мали за мету досягнути ймовірної ефективності та змінили структуру виграшів таки чином, щоб умова 2 була виконана.


Авіакомпанії: володарі мимоволі і умова 2

      Згідно з умовою 3, перед тим як потенційні права будуть реалізовані, держава має їх закріпити. Однак, у нашому випадку, керівництво було розділеним. Хоча чиновники і виграють від проголошення прав, результат невідомий, коли керуючий ресурсом загального користування (ФАА) і прихильник приватизації (СУБ)- різні особи. Керівництво втрачає роботу і нічого не надбає, у той час як захисники приватизації нічого не втрачають,але надбають довіру. Тим самим, для виконання умови 3 СУБ повинна була якимось чином нейтралізувати ФАА, що було піддано аналізу у наступній службовій записці СУБ (5 квітня 1983р.):

      Комітет (по складанню розкладу аеропорту National) розпався, переклавши відповідальність за розподіл на МТ.. ця службова записка аналізує історію питання…
Практично усі авіалінії, що обслуговують National, виступають у підтримку купівлі\продажу, але існують розбіжності думок з приводу механізму початкового розподілу… МТ надає сильну підтримку практиці заступництва і ринку повітряних коридорів, однак ФАА з ним цілково не згодне. Секретар МТ ще не вимовилась з приводу купівлі\продажу, але, мабуть, вона має намір вступити проти такого рішення.
      Стратегія: …Наша стратегія проста: винести на розгляд пропозицію по ринку повітряних коридорів (положення про ймовірну процедуру прийняття правил). Авіалінії, котрі підтримують цю пропозицію, повинні співпрацювати для прийняття відповідного документу.
      Доктор Чарльз Плотт… допоміг нам переконати авіалінії в тому, що СУБ… зацікавлена у балансуванні бюджету..(Він) передав нашу відповідь авіалініям. Як результат, їх різке неприйняття ринків коридорів змінилось умовною підтримкою…
      Секретар Доул. …Провал комітету по складанню розкладу може.. змусити їх прийняти Положення про розподіл повітряних коридорів, котре..(може включати) купівлю\продаж.
      МТ (Відділ з проведення політики і Загальна рада) повинні підготувати попередній варіант цього Положення та Кінцевого правила.. та спробувати схилити на свою сторону секретаря. Ніяке Положення не буде прийнято, якщо секретар не відмовиться від пропозицій Хелмса (Відділ з проведення політики) МТ повинен скоординувати ці зусилля. Він також повинен залучити на свій бік зацікавленість авіаліній..
      Положення повинно призвести до об’єднання прибічників та роз’єднанню супротивників…
      СУБ зобов’язана.. не допустити, щоб Хелмс і авіалінії не звернулися за допомогою до Білого дому…


      Перехресний тиск зовні був ще більш сильним: лобісти з цивільної авіації були впливовими супротивниками, оскільки їх клієнти, завжди політично активні, проживали майже в кожному окрузі, представленому у Конгресі та побоювались що ринок обмежить їх доступ до злітно-посадкових смуг, котрий звичайно знаходився під захистом ФАА. Окрім того,чоловік секретаря Доул був сенатором від Канзасу, де розташовані два основних виробника судів для цивільної авіації- Beech і Cessna. З іншої сторони, згідно Указу Президента №12291, секретар не могла вирішити проблему перевантаженості без участі СУБ, котра наполягала на ринках.
      У цій ситуації, МТ, що знаходилось під перехресним тиском, тягнуло час. Майже через рік після появи тупикової ситуації авіакомпанія потребувала створення ринку (Jenkins, Gomez-Ibanez, and Meyer, 1987, 3), а МТ оприлюднило положення (84-6, 84-7) о запропонованій процедурі прийняття правил (49 FR 23788 і 23806, 06\07\84). У відповідь більшість авіакомпаній, включаючи місцеві авіалінії підтримали купівлю\продаж (Dockets 24105, 24100). Серед крупних копаній проти виступили тільки USAir і Delta.
      Основне ідеологічне заперечення стосувалось практики заступництва без проведення аукціонів і отримання авіакомпаніями непередбачених доходів. Практичне заперечення складалося в тому, що перед тим, як компанії зможуть привести повітряні коридори у відповідності до законів, аукціони порушать всю систему. Заперечення з точки зору економічної теорії заклечалось у тому, що у 1985 р., коли коридори стали економічними, а не бухгалтерським капіталом авіакомпаній, вони отримали непередбачені доходи. Пропозиція 1985 р. просто зробила б більш ліквідною частину неліквідного капіталу (Hearing 99-59, 267).
      20 грудня 1984 р., під час підготовки резюме о положеннях для секретаря Доул, Меттью В. Скокоцца, помічник секретаря у питаннях політики та міжнародних відносин, відмітив:«положення, які заслуговують на більш серйозний розгляд-це: (а) більш ефективний механізм виходу із тупикової ситуації.. і (б) купівля\продаж. ФАА схиляється до першого, у той час як Відділ з проведення політики до другого».
      Особливо негативно він відносився до аукціонів тому, що проти них виступала вся галузь і що вони потребували б прийняття відповідного законодавства.
      Так пройшов 1984 р. У 1985 р. секретар попрохала її головного радника Сема Подберескі переконати СУБ у тому, що позиція ФАА була вірною. (Jenkins, Gomez-Ibanez, and Meyer, 1987, 10). Звісно ж, ця спроба мала провалитися. Конгресмени очікували все з більшим нетерпінням. Секретар вже більше не могла зволікати. Лютого член Палати представників Шульц (R-PA) виніс на обговорювання положення HR 384, що забезпечувало вжиття заходів, ведучих до формування ринка. У вересні, після слухання Hearing 99-33, 1985, член Палати представників Мінету (D-CA) наполіг га тому, щоб секретар прийняла рішення. Вона так і зробила, підписавши правила купівлі\продажу.


4. ПРАВИЛА КУПІВЛІ\ПРОДАЖУ

      У перевантажених аеропортах правила (50FR 52180-52201, 12/20/85) забезпечували:
       1. Розподіл повітряних коридорів серед авіакомпаній та місцевих авіаліній згідно тій кількості, яке вони мали станом на 12.06.85, реєстрацію власності ФАА та початок продажу з 04.01.86.
      2. Повернення ФАА повітряних коридорів, що не використовувались протягом 65% часу будь-якого двомісячного періоду («використовуй або втратиш»), звітність авіакомпаній про коридори, що не використовуються.
       3. Проведення лотереї для нових та повернених повітряних коридорів з окремими ставками для комерційних авіакомпаній, місцевих авіаліній та інших компаній.
      4. Визначення шляхом лотереї тих коридорів, які підлягають відгуку ФАА у першочерговому порядку, якщо це необхідно для задоволення потреб Головної служби авіації (головним чином, у відношенні до невеликих груп користувачів), для проведення міжнародних операцій в аеропорту Kennedy та ін.
      Окрім цього, у відповідності до правил «повітряні коридори не є власністю але забезпечують певну привілею на виконання операцій, що знаходиться під абсолютним контролем ФАА. Коридори можуть бути відкликані у будь-який час для задоволення операційних потреб міністерства» (Sec.93.223). Як нам повідомили, це положення дозволяє ФАА відкликати коридори не спираючись на відповідну статтю П’ятої поправки до Конституції. Але це не впливає на той факт, що власники коридорів, хоч і з певними обмовками, володіють виключними, універсальними правами власності, котрі теоретично не відрізняються від накладення обмежень на використання землі. До того ж, власники можуть купити захист від відгуку шляхом обміну привілейованого коридору на менш привілейований. Ми володіємо доказами проведення торгівельних угод, котрі передбачали досягнення саме цієї мети.


Реакція осіб, що несуть відповідальність

      Умова 4, необхідна для появи прав, має на увазі, що їх поважають особи, що несуть обов’язки. У нашому випадку особи, що несуть обов’язки,- це населення взагалі, авіакомпанії (включно ті,які не володіють правами) та цивільна авіація. Цими особами можна просто знехтувати, доки не буде потрібна їх згода, і особливо це стосується цивільної авіації. Однією із причин відмови від принципу «відкритих небес» було протидіяння осіб, що несуть обов’язки, а саме осіб, що проживають неподалік від аеропортів-вони боялись шуму та авіакатастроф. Коли (у відповідності до положення про ймовірні процедури прийняття правил 83-2, 48 FR 13434, 03\31\83) ФАА запропонувало «відкриті небеса», сусіди аеропорту O’Hare подали позику до суду, щоб перешкодити цьому. Вони програли справу (FAA Docket 22471), але їх втручання змусило ФАА занервувати. Нова протидія осіб, що несуть обов’язки, викликала прийняття правил купівлі\продажу. Положення S.1966, що відмінювало правила, обговорювалось у Сенаті (13 березня 1986 р., Specter, 1986a; 1986b); 9 квітня постановою 82-12 воно було об’єднано з положенням S.107 National i Dulles з-під підпорядкування МТ місцевому уряду; а 11 квітня S.1017 було прийнято постанову 62-28. Однак підкомітет Палати з авіації проігнорував S.1017 і вставив положення про передачу аеропортів в законопроект про асигнування (Hearing 9-59, 1986), оскільки, як нам повідомили співробітники комітету, члени Палати просто не змогли знайти альтернативу купівлі\продажу. Суперечки продовжувались на чолі з сенатором Кассенбаумом, котрий, як і чоловік секретаря Доул, представляв Канзас (Hearing 99-746, 1986; 99-299, 1986). Але на даний час суперечки завершились, особливо після того, як їх результатом стала передача у власність аеропортів і введення плати за посадку. Тому ми цілком переконані, що власність на коридори в чотирьох аеропортах збереглась.


       Читати додатково:
       Продаж нитки графіку. Як це відбувається. Ч.1.
       Продаж нитки графіку. Як це відбувається. Ч. 2.




0 коментарі: